國民卡熱烈決標﹐資訊社會夢靨悄然降臨
劉靜怡寫於Cambridge, Boston, 1998/8/11
今年七月下旬左右﹐美國紐約時報和波士頓環球報等各大媒體以顯著版面披露了美國政府即將建立全民健保識別資料庫的消息。簡單地說﹐此一構想的核心乃是讓每個美國人民各自擁有一個電腦識別碼﹐據以建立每個人自出生到死亡的完整健康資料庫﹐雖然建立完整資料庫的好處﹐在於有緊急醫療需求時﹐醫療人員可能以最快的速度掌握病患的病歷﹐但是隱藏在此一健保資料庫計畫背後的﹐卻是你不知道有多少人可以「合法」地窺伺你的資料﹐甚至以遊走憲法與法律漏洞的方式﹐對你採取各種差別待遇措施﹐所以這個政府計畫一經報導﹐立即引起許多隱私權保障公益與遊說團體的關切與批評﹐美國副總統高爾在七月底提出白宮的資訊時代隱私權保障政策時﹐同時也宣示在相關隱私權保障法制之建立未臻徹底與健全之前﹐此一計畫應該暫緩進行。
這是對於個人基本自由權利保障態度最為嚴肅的美國政府﹐在針對隱私權保障這個社會集體基本價值反省之後﹐對全民健保資料庫計畫所採取的緩兵之計。對照之下﹐台灣政府八月十日宣佈整體委外辦理（即BOT）的「國民身分健保合一智慧卡」（簡稱國民卡）決標完成的消息﹐便格外令人感到觸目驚心。姑且不論所謂國民卡將大幅帶動國內資訊產業發展的說法是否經得起嚴格專業檢驗﹐政府決定此一重大公共政策的過程﹐即有可議之處。首先﹐政府自始至今一再強調國民卡計畫有修正過的戶籍法第八條作為法律後盾﹐而且此一計畫乃促進電子化政府「效率」的最佳利器。殊不知戶籍法第八條本身即有多重違憲嫌疑﹐而民主憲政體制根本設計理念之一﹐更在於以分散權力的方式﹐亦即讓適度「不具效率」的民主憲政運作模式﹐預防權力的濫用﹐以保障人民基本權利。尤其值得注意的是﹐各國法政學者在討論科技使用與隱私權保障兩者的互動關係時﹐對於科技的效率﹐更是抱著極端存疑的態度。因此﹐極力宣傳智慧卡是一項偉大的資訊科技成就﹐以所謂一卡行遍天下的宣傳﹐混淆台灣人民對國民卡計畫應該掌握的真正思考焦點﹐不但背離民主憲政的基本原則﹐長遠來看﹐更非台灣資訊社會發展建設之福。
詳言之﹐國民卡是透過政府機關與各種私人組織插卡讀取基本資料的模式運作﹐因此重點不在於卡片表面上出現的顯性個人資料﹐而是在於在每一個不同情況下所作的不同刷卡動作﹐會出現哪些隱性個人資料。例如﹐如果某一國民因為超速遭到交通警察取締﹐警察只要透過刷卡這個簡單動作﹐便能得知該駕駛人的指紋特徵、健保資料或者購物記錄﹐顯然便對資訊隱私權保障形成極大威脅﹐令人無法接受。非常遺憾的是從此次國民卡評審過程中﹐我們似乎無法清楚看出德高望重的評審委員是根據哪些評審標準﹐深入評估攸關國民隱私權的技術。這個評審過程﹐從而亦充分顯示出重要公共政策應訴諸公共領域的反覆討論，進而通過民主程序的檢驗與行政程序法制的控制，才能付諸實行的理念﹐乃屬幻影﹐讓政府可以任意決定重大公共建設的決選程序﹐迴避將上述電子化政府計畫從口號層次落實到公共領域，轉化為如何建構網路社會方屬適切的透明程序與嚴肅辯論，使日常生活將深受科技施政影響的全民，苦於無從共同思索我們的資訊隱私未來。所以﹐得標團隊所謂政府此次乃以公正、公平、公開的方式辦理國民卡投標的說法﹐令人不解。這些問題﹐到底有無可能在即將修正的電腦處理個人資料保護法中解決﹐原屬未知﹐似乎更無可能在隨之而來的議約過程中獲得解答﹐教人思之不安。
再者﹐附隨國民卡之發行而來的﹐是將鑑識個人身分之用的電子簽章放置在國民卡內﹐同時政府可以進而以避免國民卡遺失所造成的不便為理由﹐要求個人將其密鑰複製一份交由全國代管中心保存﹐甚至代管中心在必要時可以不經當事人同意取出使用。試想：在像台灣這樣一個監聽法制根本未曾真正建立的國家裡﹐誰能輕信政府誓言政府憑證管理中心絕不至於侵犯人民通訊自由的說法？試想：還有哪種政府計畫會比此一具體施政措施更具有威脅人民在憲法上應享有的正當程序保障權利的潛在殺傷力？當政府信誓旦旦地要求大家相信其保護人民資訊隱私權的決心時﹐其實正是在誤導大家遺忘「政府就跟你我一樣﹐不是天使﹐所以不可以輕信」的憲法基本假設。
同時﹐從資訊隱私和國家安全兩者交錯的技術觀點來看﹐我們更應該關切的﹐是台灣本土資訊產業對於國民卡關鍵技術的掌握不足﹐事事仰仗外來支援的結果﹐極可能導致毀滅性的資訊安全漏洞出現﹐應是不爭的事實﹐未來得標團隊處理此一癥結問題是否得宜﹐值得觀察。而且﹐先前已有資訊科技專家針對國民卡指紋冒用的技術問題提出質疑﹐未見其獲得合理答覆﹐而透過各種取巧方式破解智慧卡的安全防護措施成功的例子﹐近來更是國際網路界甚囂塵上的消息﹐同樣看不出評審過程處理此一問題。甚至﹐全國密鑰代管中心是否會成為潛在敵國進行資訊戰的對象﹐也被草率略過﹐與不久前美國國會積極召開聽證會討論資訊戰發展趨勢的作法相較之下﹐委實令人擔心。筆者認為以上這些嚴重的潛在問題﹐不應該輕易放任發展電子商務這個表面上看來華麗的理由掩蓋過去。
於是﹐我們不得不沈痛地明白指出：電子商務的長期利益與政府的長期利益其實是緊密契合的。國民卡計畫便是資訊時代的政府與商業利益結合的最佳典型。透過一張方寸大小的國民卡﹐政府便可與商業結合同時記錄、監督甚至控制人民在網路世界與現實世界的各種活動﹐在這個關鍵時刻上﹐我們似乎應該反省是否願意生活在這樣一個自己被完全透明化的社會裡。姑且讓我們借用目前美國知識界面對高度發展的資訊科技，捨棄科技樂觀論與悲觀論對立的絕對觀點，開始嚴肅討論的「科技唯實論」（technorealism）觀點來看國民卡的潛在問題，究竟，我們應該如何看待科技，科技的本質是否如表面上看來一般全然中立，科技所涉及的政治經濟與社會文化意涵能夠帶給我們什麼啟示，科技的應用發展將如何為我們架構未來世界，以及政府在此一科技社會工程中應該扮演的角色為何，都是我們應該隨時反芻的觀點。這些反省，必須透過社會共識提煉萃取，既不是非黑即白的激情，也不應該是科技行政官僚獨佔的科技詮釋權，更無法由任何施政口號取代。
扭轉上述偏差的轉機，在於科技行政官僚調整心態，揚棄其自認在詮釋與推促科技方面，理所當然應該佔據優勢，並且理直氣壯利用此優勢進行全民教化工作的俾倪情結。換言之，政府不該憑恃其公權力獨佔科技解讀權力，並且依其主觀意志為我們選擇資訊社會的走向，而是必須付諸民主程序或社會共識的檢驗。以上觀點絕非反科技論，而是另一種形式的科技擁護論：我們需要在資訊社會的催生創造者與芸芸眾生間搭一座橋樑，透過這座橋樑，讓科技的選擇與推促過程進入公共領域，以更公開透明的方式取得民主正當性。筆者絕不反對發展資訊化社會或電子化政府，而是反對任何科技政策未經嚴肅討論之前，便草率地被政府透過公權力的操弄，當作塑造未來世界的工具，甚至將隨著科技出現而衍生的疑難問題，完全推諉給科技。如果我們期待良善的科技化國家，也憧憬科技再造人類文明高峰，我們最不應該犯的錯誤，便是以草率的方式利用科技，無端斲傷科技的本質，讓科技人的心血結晶，成為政府進行科技獨裁的代罪羔羊。
筆者認為：要建構資訊化國家，我們應該從反問自己所期待的﹐究竟是怎樣的資訊未來入手，並體認資訊化國家的可貴，不僅限於鼓勵科技創新和提升台灣在資訊產業與電子商務方面的競爭力，更在於讓大家能開誠布公，在珍惜基本自由權利的前提下﹐共同在人類科技文明發展的過程中﹐朔造資訊社會的集體價值。因而﹐當台灣的國民卡計畫箭在弦上﹐筆者所警覺到的是資訊社會的恐怖夢靨在政府出奇有效率的技術決標程序結束時提早浮現﹐同時也印證政府心目中的電子化政府與資訊社會具體圖像﹐是騷動亢奮而缺乏深度思考耐心下的草率產物﹐並且引導台灣步向成為國際隱私權保護趨勢下的笑柄而不自知。本於學術專業的訓練與良知﹐筆者要在此提出最為嚴肅的警訊﹐提醒社會大眾共同思考自己的資訊隱私未來﹐也提醒立法諸公反躬自省是否已經善盡監督職責。即使台灣在倡言建立網路社會的同時未能真正體察國際社群強調尊重個人價值與資訊隱私保障的趨勢﹐但是我們至少應該嘗試學習深沈一點的思考﹐反問國民智慧卡計畫的真正智慧究竟在哪裡﹐否則﹐如果我們還自許台灣為民主憲政國家的話﹐一場無窮無盡的違憲官司﹐似乎在所難免。