先進各國對消弭數位落差之政策分析

元智大學資訊社會學研究所 曾淑芬 副教授
中央研究院社會學研究所 吳齊殷 副研究員

        我們的社會逐漸從過去的工業化社會轉型成為資訊化社會,在全球化與資訊科技這兩股巨大驅力作用之下,使得電腦與網際網路等資訊科技,成為生活中不可或缺的要素。由資訊科技進步發展所構成的全球性經濟活動網絡,不僅改變了經濟生產活動的形式,提高了產業的生產力;同時也對其它的政治、文化、社會乃至於時空概念等不同社會層面造成結構性的衝擊。

        對於資訊社會的預期,一些研究學者對樂觀地認為,現今的資訊科技革命可以促進民主政治的發展、提升民眾的智識水準、促進不同文化的互動交流,進而使社會得以永續均衡發展。但是,亦有論者指出,資訊科技的演進與傳佈,其實是由整體社會環境中的政治、經濟及社會等各個層面彼此交互作用所產生的結果;同時也因為這樣的交互作用,使得資訊科技的演進和傳佈並不會是種普遍、平等且齊頭並進的過程。換言之,資訊科技的發展與使用可能因性別、種族、階級或居住地理區域等而有所差異,使得人們在接近、使用資訊的機會上產生差異,亦即形成所謂的「數位落差」(Digital Divide)。

        也有學者認為,資訊科技的快速發展並未改變一個社會的基本結構,資訊菁英與其他人間的差距仍然存在;雖然電腦及網際網路服務變得比較便宜,但資訊菁英在電腦及網路技術的使用能力及知識也會不斷增加,因此資訊富人(information-rich)及窮人(information-poor)的鴻溝將會持續擴張。在資訊時代裡,資訊本身即成為一種資本,資訊的運用成為一種必需的技術。擁有資訊與否也就了決定人們能否獲益的重要因素(Haywood,1998)。

        直言之,倘若我們缺乏接近使用資訊的機會,那麼我們便不僅無法享受資訊科技所帶來的生活及工作上的便利,因此,公平的資訊近用機會(equal access)也就成為進入資訊社會時首先會遭遇到的重要課題及挑戰(Mitchell,1999)。而這樣的差距在以知識、資訊為發展主軸的現代資訊社會中,益加顯得重要。再者,由於各國的國情(包括政治、經濟、社會、科技發展…等)狀況不同,在資訊社會的發展與數位落差的狀況上,也會有不同的狀況與差異產生;導致能提出的因應對策也會不同。故筆者欲針對世界各國對於進入資訊社會所提出的政策,進行比較分析,觀察各國在不同的國情下,是如何看待及縮小國內的資訊數位落差狀況,希冀能提供國內解決進入資訊社會中數位落差的政策發展之參考面向。以下我們將提出美國、法國、以及其他先進國家之資訊發展政策,並觀察其數位落差相關政策的發展與情況。

消弭數位落差之政策分析

        在閱讀過各國數位落差相關的資訊政策之後,我們發現,直接在其資訊政策中,明確指出要消弭數位落差的國家有美國及法國;所以我們先針對美國以及法國的政策分析如後。

美國

        美國早在1995年已經開始注意到數位落差的問題並進行調查研究。美國商務部國家通信及資訊委員會(National Telecommunications and Information Administration,U.S. Department of Commerce)自1995年起持續發佈數位落差"Falling Through the Net"調查報告。其重點在於調查美國家庭在電話及電腦的擁有率、網際網路的近用普及程度、資訊服務的使用狀況等項上的差異,企圖反應出美國在資訊「量能」上的數位落差。依據調查結果指出,美國在1998年年底,已有94.1﹪的家戶擁有電話、40﹪以上的家戶擁有電腦,其中又有約25﹪的家戶有連結上網,在整體接近使用方面,都是呈正向成長。

        此外,雖然美國在電話與電腦之普及率和網際網路之使用率等資訊基礎建設發展程度已逐年提昇,但同時卻也會隨民眾之收入狀況、種族、教育程度以及居住區域的不同而有相當大的差異。以1998年為例,美都市地區的最高收入家庭與鄉村地區的最低收入家庭其在個人電腦之擁有比例上相差約九倍;至於在網際網路之使用比例上更相差超過二十倍。此外,不僅在美國在近年來的資訊基礎建設發展過程中產生了數位落差,這種資訊設備近用的差距同時更呈現擴大的趨勢。以1997年至1998年之間的變化為例,就不同教育程度家庭而言,教育程度最高者和最低者其整體數位落差在這一年間擴張了25%,若就不同收入狀況之美國家庭來看,收入最高者和最低者之間的數位落差更擴張了29%(NTIA,1999)。雖然2000年的報告(Toward Digital Inclusion)指出,雖然這種擴大的趨勢已有所縮減,但數位落差的情況依然存在(NTIA,2000)。

        以美國目前的狀況而言,資訊基礎建設與使用的普及程度仍是一項相當重要的政策議題。儘管過去美國早已秉持著「普及性服務」(Universal Service)及「平等近用」(Equal Access)的理念來制訂實施其相關之資訊與電信傳播政策,試圖保障人民的資訊近用權利;但近年來的實際發展仍然遭遇到一些瓶頸與困難。例如鄉村地區或是地理偏遠地區等地,由於建設成本過高使得如電話、電腦及網際網路等資訊基礎建設的普及率和使用率遠落後於都市地區。而且資訊基礎建設的普及和使用也會隨著民眾其收入、身體健康狀況等個人社經背景上的不同而有所差異。

        針對量能方面的數位落差問題,就數位落差報告中所揭櫫的政策方針來說,美國政府基本上仍是延續普及性服務的理念,用以消弭資訊基礎建設方面的差異;期望透過市場自由競爭機制的運作,促使資訊基礎建設的使用價格能夠持續下降,進而能夠讓降低民眾的使用負擔。同時,於學校、公共圖書館及社區中心等地建置社區公共資訊中心,提供免費使用的電腦及網際網路連線服務,以提供社經弱勢族群更多的近用機會及資源。此外,針對鄉村及地理偏遠地區則是以資金及技術援助的方式,鼓勵業者於鄉村偏遠地區投資興建資訊基礎建設;抑或協助相關業者發展建置如衛星通訊等能克服地理障礙的通信技術。

        在質能方面的數位落差,美國已開始注意到民眾資訊素養之養成以及勞動力供需不平衡的問題。針對質能數位落差問題,美國的政策提出要從教育方面著手。其中勞動力供需失衡的議題主要期望藉由公私部門合作的方式,結合大學等高等教育資源,以提供符合市場需求的資訊技術訓練課程,協助培育具備良好技能的勞動力。並同時長期向下紮根,於中小學基礎教育中,強化學童之數理能力以及電腦使用能力、資訊倫理等資訊素養。

        除了上述鄉村偏遠地區與弱勢族群之量能數位落差議題,和人員資訊能力素養之質能數位落差議題以外,在設計因應對策並付諸執行同時,美國政府亦提出另外二點考量。首先,在美國數位落差報告中便建議美國政府在試圖解決數位落差問題之前必須先全盤檢視現行各項電信傳播相關法規,過去在相關法規的設計與執行上可能會有不利於鄉村偏遠地區推動普及性服務的情況。這些問題必須先加以改善方能提供美國政府一個消弭數位落差的合法基礎及良好投資環境。其次,由於量能及質能數位落差問題所涉及的政府相關部門十分廣泛,從中央政府到地方政府,舉凡交通、電信、教育、勞工等單位均具相關權責,。因此,政府也必須先行建立良好的跨部會協調機制,以精確掌握因應政策的長期性執行成效,避免事倍功半地資源錯置與浪費。

法國

        相較於其它大多數的歐盟國家來說,法國在資訊社會政策的發展上顯得較為緩慢。儘管在九O年代初期已有進行一些實驗計劃,但直到1997年法國總理才在一次演說中宣示指出資訊社會的發展將會是法國政府未來的施政重心。在1998年1月,法國政府才正式提出其資訊社會政策(Prepare the Entry of France in the Information Society)。其內容除了強調投資資訊基礎建設、推動公共服務的資訊化、提昇產業的創新研發能量以及鼓勵企業資訊化並導入電子商務模式外,這項政策同時也強調資訊教育師資的培養訓練,以及利用資訊科技促進法國傳統文化創作、保護與發展。法國政府並於成立一個直屬總理的資訊社會委員會(Inter-ministerial Committee for Information Society),性質實為跨部會的政策執行整合協調機制。法國政府後來於2000年亦針對數位落差問題提出政策執行方針。除了繼續推動資訊基礎建設,並預計於三年內增加7000個公共資訊站之外,法國政府更將焦點集中在提昇職業訓練中心之資訊設備及教育能量,使能為失業人口提供良好的資訊技能訓練。其次,配合法國之文化保謢考量,不僅由政府提供4000名的多媒體師資之工作機會,並於基礎教育體系中加強電腦多媒體技術之教育課程。另外,法國政府並欲提昇高等教育體系內之研發能量,以及投資培養更多的資訊技術專業人力。

        在數位落差的消弭方面,美、法兩國不僅僅針對量能的普及服務部份有直接的政策因應,在質能的部份,這兩國也都針對勞工的資訊技能教育進行政策性的規劃補強,不過法國在教育與師資的再訓練部份,則是比美國明確一些。除了美法這兩國有明顯的指出數位落差消弭的政策外,日本與其他歐盟中國家的資訊政策中,也能發現他們處理數位落差問題的軌跡。以下就各國在資訊普及與資訊素養兩方面的政策綜合說明。

各國在資訊普及與近用上之相關政策

        在量能方面,由於日本與歐盟各國無不將資訊社會的來臨視為當前最重要的課題,所以很早就紛紛針對資訊基礎建設的普及與近用議題,提出了相關的政策。在日本方面,日本政府於1999年4月提出"Action Plan for the Basic Guidelines on the Promotion of an Advanced Information and Telecommunications Society",此一行動計畫主要包含了五個重要部份,其中有一項就是建立先進的網路基礎建設:建立能傳輸gigabit資料的衛星網路系統(2000年日本郵電省電信白皮書"White Paper 2000,Communications in Japan: Expanding Frontiers: IT in the 21st Century")。

        丹麥則是以研究與資訊科技部門為主導,並在其它部門的參與下,於1999年12月提出了新的資訊科技政策 "Realigning to a Network Society" 。這個新政策提出了六個主要訴求,其中亦包括了利用先進的通信基礎建設,使得更多的丹麥人得以有機會以最低廉的價格接近使用資訊科技,還有建立一個完整的網絡社會,並立法使得所有的人民都有權透過網路使用而獲得安全與舒適的利益。

        在芬蘭部份,就其資訊社會政策發展來看,早在1970年代資訊社會諮詢委員會(Information Society Advisory Board, 1976-1991)成立時便已形成雛型,實際上也不斷推動許多相關資訊基礎建設的興建計劃。但芬蘭政府直到1994年底才由財政部正式提出明文具體的資訊社會政策(Finland towards Information Society- a National Strategy),根據這項政策,芬蘭政府針對各級產業和不同區域的需求,推動了一系列全國性、區域性的建設計劃。芬蘭政府非常積極地推動及促進資訊社會的發展,其於1996年成立國家資訊社會委員會(National Council for Information Society),由總理出任主席,並聯合與民間重要企業與研究單位共同組成;同時財政部也配合成立資訊社會論壇,以協助資訊社會委員會的各項規劃工作(EU,2000)。

        德國聯邦政府早在1996年便由議會正式通過了一項資訊社會政策(Info 2000: German's Way to the Information Society)。該政策主張採取自由化政策,亦即開放電信市場的方式來促進資訊基礎建設,以利各地方政府自行設計合適的發展計劃並籌措財源,聯邦政府則是主要針對資訊安全、隱私保護等議題,制訂一個統一的法規標準。而1999年底,德國政府頒佈了新修正的資訊社會政策(Innovation and Jobs in the Information Society of the 21st Century),內容亦明確指出需要推動資訊基礎建設以增進人民的近用機會。

各國在資訊技能與素養部份之相關政策

        芬蘭政府於90年代初期所推行的資訊社會政策一直受到強烈的批評,認為該政策過於注重資訊技術的競爭力以及資訊基礎建設的發展,而忽略了芬蘭人民的實際需求。因此芬蘭政府參照永續發展的概念著手修正後,於1998年又再度頒佈一項新的資訊社會政策(Quality of Life, Knowledge and Competitiveness)。該政策強調,除了發展資訊基礎建設,提供公平的資訊近用機會之外,更重要的是必須培養人民的資訊素養及技能,如此方能使人民有能力妥善運用資訊科技,享受其所帶來的便利,並能獲得良好的生活品質,進而提昇國家的全球競爭力(FNFRD,1998)。其主要政策方針有四:電子服務、知識管理、網絡經濟、行政革新等四項。首先,提昇電子資訊服務的親近性,並能利用各種新興的電子媒介形式來提供服務以利人民;其次,就知識管理方針而言,芬蘭政府不僅希望促進在產業與學術界間能形成學習網絡,以及建立網路遠距學習環境之外,更強調人民的資訊素養及技能的提昇,並期望藉由各級教育之師資的資訊技能再訓練,以達成此一目標;再者,芬蘭政府也鼓勵產業利用資訊基礎建設,彼此形成組織網絡,以及採用遠距工作等方式來增加企業競爭力;最後,政府部門也應利藉由資訊基礎建設提高行政效率,同時擔負保障人民資訊近用及隱私的責任(FNFRD,1998)。

        德國聯邦政府在1996年的資訊社會政策中提出,政府必須為勞動就業人口提供資訊基礎教育訓練,提昇其技能,以符合由於就業環境和工作形態的改變所提昇之教育與技能需求。德國總理更於1998年時指出,德國資訊社會政策的首要施政目標即為減低失業人口,並開創新的就業機會。至1999年底,德國政府頒佈了新修正的資訊社會政策亦提出希望注重資訊技術之職業訓練,以提昇勞動人口的技能素質;同時也促進各產業對於資訊科技的應用,以提高產業的生產力與創新能力,進而產生更多工作機會。

        盧森堡的資訊社會推動政策,主要著重在資訊基礎建設及接近使用的普及教育,前者如市民的網路、學校、研究單位等網路等及電腦的普及,以減少"Internet Proletariat"(網際網路無產階級);後者除了對老師授以資訊相關課程訓練外,另推動教育資訊中心及網站,供老師、學生及家長交流與取得資訊,此外,對於中小學生亦有PC認證(PC licence)。

        荷蘭於1997年推動教育、研究單位網路的連結,師資的再訓練,及公共資訊設備(如圖書館)的普及。1999年則是推動" Education On Line: Connection to the Future",主要在推動中小學的資訊普及,幫助學生及老師能夠學會並運用資訊傳播技術在學習及教學過程中、推動老師的相關訓練課程、教學軟體的推廣,以及資訊傳播技術設備的購置等。

        從以上各國的資訊政策比較整理後,就數位落差相關部份的政策,我們可以區分為量能與質能這兩大部分來看。在量能部份,各國所提出的相關政策,包含有以下幾個面向的議題:

  1. 電腦設備以及資訊基礎建設的建置;
  2. 電腦設備的普及與推廣;
  3. 地理區位城鄉差異;
  4. 少數與弱勢族群的接近使用;
  5. 公共資訊中心的設置;
  6. 資金與技術的援助;
  7. 先進的通信基礎建設的設置。

        而各國所提出質能部份的政策問題則是包括有:

  1. 全民資訊素養及技能的訓練與養成;
  2. 正規學校教育(初等、中等、高等)學生的資訊素養與資訊技能培養;
  3. 在職教師的再教育與認證;
  4. 資訊技能的職業訓練(勞工資訊能力的提升與訓練);
  5. 教學與學習過程的資訊化;
  6. 資訊訓練中心的設置與教育。

        而其他部份相關的則是有:

  1. 相關法規的調整與訂立;
  2. 跨部會協調的機制與其權責劃分。

台灣資訊政策之現況與分析

        行政院於1997年提出國家資訊通信基本建設推動方案,包括健全相關法規,確立普遍性服務的原則,讓每一位國民均能受益、建設網網相連的通信基磐,同時確保資訊的安全與網路的可靠度、擴大師資培訓,並加強國中、小之資訊網路教育,同時建構終身學習網路,提升國人資訊素養。

        1998年提出「資訊教育基礎建設計畫」擴大內需方案實施作業計畫,重點在於補助中小學資訊教學軟硬體設備、連線設備建置(包括偏遠地區學校通信費用)、在職教師資訊應用培訓、設置資訊教育軟體與教材資源中心….等。同年(1998)年亦提出加強軟體人才培訓方案,用以解決國內軟體人才不足的問題。2000年知識經濟發展方案,提出推廣資訊科技與網際網路應用、消弭知識差距,以使全民共享知識經濟成果、建構網際網路應用之基礎建設、檢討教育體系、加強勞動階層之資訊教育,避免企業轉型時造成結構性失業問題。

        2001年的全國經濟發展會議提出要建設環島光纖網路系統,以及應該調整教育政策、增加教師在職進修機會,以提升國內人力素質,加速產業升級。行政院九十一年度施政方針中,提出要鋪設高速資訊通訊網路、建構完善資訊教育基礎及應用環境、加強推動資訊及網路教育、增進全民資訊應用知能、充實網路學習內涵、善用網路資源改進教學模式、提升網路教學品質、建立網路學習體系。

        總體觀之,台灣的資訊政策是以資訊基礎建設相關建置、提升國內勞動力素質、改進網路教育為主;觀察我國目前的資訊政策發展,大多是以經濟發展為其前提,希冀藉由資訊基礎建設的建構、勞動力素質的提升、在職資訊教育的實行等等,提升整體的競爭力與達成產業升級為其目的;對於消弭數位落差的議題設定及解決策略,則仍無具體之政策相對應。因此,對於消弭地理區位與城鄉差異所造成的數位落差,以及公共資訊中心的廣泛設置、幫助少數與弱勢族群的接近使用、甚至先進的通信基礎建設的設置以及電腦設備的普及與推廣部份,大多無具體相之政策方向。

        在質能的方面,全民資訊素養及技能的訓練與養成、正規學校教育(初等、中等、高等)學生的資訊素養與資訊技能培養、在職教師的再教育與認證以及資訊技能的職業訓練(勞工資訊能力的提升與訓練)、教學與學習過程的資訊化等議題皆已被提及,但這些政策的評估及具體對於解決數位落差問題之效益如何,則須進一步釐清。而相關法規及行政的協調聯繫機制之確立,也是我國在推行資訊政策時必須考量的要素。

        以上論述,希冀透過對先進國家消弭數位落差的資訊政策分析,提供我國在相關議題的設定參考與未來資訊政策的訂立之可能走向。

參考文獻